Touto otázkou sa pred niekoľkými týždňami zaoberal aj Ústavný súd Slovenskej republiky (ÚS SR). Posudzoval (ne)možnosť podania žaloby proti nečinnosti orgánu verejnej správy (§ 242 SSP) v prípade, keď sťažovateľ nevyužil možnosť domáhať sa svojho nároku prostredníctvom všeobecnej správnej žaloby (§ 177 SSP).
O čo presne išlo?
Sťažovateľke bolo rozhodnutím Sociálnej poisťovne uložená povinnosť zaplatiť penále. Predmetné rozhodnutie jej bolo doručované do vlastných rúk a to v dňoch 13. a 14. januára 2016. Dňa 14. januára bola písomnosť uložená na pošte a sťažovateľka si ho prevzala o 6 dní neskôr, z. j. dňa 20. januára 2016.
Proti rozhodnutiu Sociálnej poisťovne podala sťažovateľka odvolanie, ktoré bolo odovzdané na poštovú prepravu dňa 3. februára 2016. Ústredie Sociálnej poisťovne sťažovateľku listom zo 4. apríla 2016 vyrozumelo, že odvolanie nepodala včas. Sociálna poisťovňa pritom poukázala na v tom čase účinnú dikciu § 212 ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o sociálnom poistení“), v zmysle ktorého sa písomnosť uložená na pošte považuje za doručenú už tretím dňom od jej uloženia na pošte aj v prípade, ak si ju adresát nevyzdvihne.[1] Z uvedeného dôvodu preto účinky doručenia listu nastali už 15. januára 2016, v dôsledku čoho bol posledným dňom lehoty na podanie odvolania 2. február 2016. Sťažovateľka tak podľa Sociálnej poisťovne zmeškala lehotu na podanie odvolania o jeden deň.
Sťažovateľka následne podala žalobu proti nečinnosti orgánu verejnej správy. Hoci jej Krajský súd v Banskej Bystrici (KS BB) dal za pravdu, Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (NSS SR) rozhodnutie KS BB zrušil a vrátil mu na ďalšie konanie. Následne bola žaloba krajským súdom zamietnutá ako nedôvodná. Pre úplnosť treba uviesť, že NSS SR nebol pri rozhodovaní úplne jednotný a senát rozhodol pomerom hlasov 2:1.
Sťažovateľka zdôvodňovala porušenie svojich práv dvomi rozhodnými skutočnosťami.
V prvom rade namietala nečinnosť Sociálnej poisťovne, ktorá mala spočívať v nepokračovaní začatého administratívneho konania. Zjednodušene povedané, sťažovateľka namietala, že odvolanie podala včas a preto mala Sociálna poisťovňa vec vybaviť postupom podľa § 218 ods. 2 zákona o sociálnom poistení, čo znamená vydať vo veci jej odvolania rozhodnutie a nie prípis (list). Pre takýto postup však bolo nevyhnutné najprv posúdiť, či bolo odvolanie podané včas alebo nie. Ak je totiž odvolanie podané včas, nemožno ho vybaviť listom. Túto skutočnosť však súdy neposudzovali.
NSS SR oponoval, že správny orgán (Sociálna poisťovňa) nemá zákonnú povinnosť rozhodnúť o odvolaní, ktoré považuje za oneskorené a preto nepochybil, ak sťažovateľke len neformálne oznámil zmeškanie zákonnej lehoty.
V druhom rade sa sťažovateľka nestotožňovala s názorom NSS SR, že nepodanie všeobecnej správnej žaloby nemožno dodatočne konvalidovať podaním žaloby proti nečinnosti. Argumentovala, že žiadny právny predpis nevylučuje voľbu medzi dvomi žalobami.
A ústavný súd jej da za pravdu. Podľa Nálezu ÚS SR III. ÚS 593/2022-29 zo dňa 7. februára 2023 „platí, že ak možno ochranu toho istého subjektívneho práva dosiahnuť viacerými typmi konaní v správnom súdnictve, voľba konkrétneho z nich je vecou procesnej autonómie žalobcu. V prípade konkurencie žalobných typov je výber druhu správnej žaloby, ktorou sa uplatňuje ochrana subjektívnych práv, zverený do dispozičnej sféry žalobcu. … Správne súdy v sťažovateľkinej veci priorizovali využitie všeobecnej správnej žaloby proti listu na úkor žaloby proti nečinnosti, možnosti procesnej obrany žalobou proti nečinnosti vlastnou rozhodovacou praxou podstatne limitovali (redukovali) a žalobe proti nečinnosti priznali v podstate subsidiárny charakter. Predmetné obmedzenia však z platnej a účinnej právnej úpravy nerezultujú.“
Ústavný súd tiež zdôraznil, že bolo povinnosťou správneho súdu posúdiť aj okolnosti včasnosti podania odvolania. Išlo o rozhodujúcu otázku, od ktorej zodpovedania závisel prístup k druhému stupňu správneho konania. NSS SR tak mal bez akýchkoľvek pochybností zodpovedať otázku, či bolo odvolanie podané včas alebo nie. Inak totiž nie je možné odvodiť záver, či mal správny orgán postupovať podľa § 218 ods. 2 zákona o sociálnom poistení a rozhodnúť zákonom predpokladaným spôsobom (rozhodnutie zrušiť, zmeniť alebo potvrdiť), alebo mohol začaté konanie ukončiť „prípisom“ (listom), čo zákon o sociálnom poistení v prípade oneskorene podaného odvolania umožňuje.
Rovnako to videl aj tretí člen senátu, ktorý k rozsudku NSS SR pripojil odlišné stanovisko. Poukázal v ňom napríklad na protirečenie väčšiny senátu, keď v bode 12 odôvodnenia rozsudku súd uvádza, že otázka včasnosti nie je rozhodujúca, ale následne v bode 14 tvrdí, že žalovaná neporušila svoju zákonnú povinnosť vydať rozhodnutie, lebo z legislatívnej úpravy „povinnosť žalovanej rozhodnúť o oneskorene podanom odvolaní nie je možné vyvodiť“. Ako však väčšina senátu dospela k záveru, že odvolanie bolo oneskorené, nie je však vôbec jasné, keďže túto otázku väčšina senátu nepovažovala za rozhodujúcu a ani ju neposudzovala.
[1] Pre úplnosť uvádzame, že od roku 2019 môže adresát využiť celú úložnú lehotu na pošte (teda maximálne 18 dní) a písomnosť sa považuje za doručenú až dňom, keď si ju adresát preberie alebo dňom, keď sa písomnosť vráti Sociálnej poisťovni ako nedoručená.
